梁涛:加强保险法治建设,促进行业持续健康发展

时间:2016年12月17日

2016年12月15日,中国保监会副主席梁涛就2016法律年会做重要讲话,以下是录音稿,未经本人确认:

同志们:

大家好!

非常高兴参加中国保险行业协会主办的2016年保险法律年会。在此,我代表中国保监会,向会议的召开表示热烈祝贺!前不久,中国保监会发布了《中国保险业发展“十三五”规划纲要》(以下简称“十三五”规划)。这是继新“国十条”之后,我国保险业发展的又一纲领性文件,对“十三五”时期的保险法治建设提出了明确要求。这次会议的任务,就是要认真学习领会“十三五”规划精神,继续深入贯彻落实新“国十条”,积极推进保险法治建设,着力加强保险消费者权益保护和行业诚信建设,不断筑牢行业发展的基石。

下面,我就加强保险法治建设,促进行业持续健康发展谈四点意见,与大家交流。

一、“十二五”时期保险法治建设取得积极成效

“十二五”时期,特别是党的十八大以来,在党中央、国务院的正确领导下,全行业抓住有利形势,着力加强法治建设,取得了一系列可喜的成绩:一方面,在监管法治建设上,《中华人民共和国保险法》修改送审稿顺利提交国务院审核,力争在经营规则、保险监管、消费者保护等重点领域作出新规范、实现新突破。《地震巨灾保险条例》持续推进,保险业将积极参与国家灾备体系建设。参与起草《农村金融法》,进一步扩展商业保险服务农村金融的广度和深度。配合最高人民法院研究制定《保险法》系列司法解释,前三个司法解释已经出台,司法解释(四)正在研究中,通过深度参与法律解释工作为行业发展创造更加有利的环境。同时,监管创新持续深入推进,第二代偿付能力建设、公司治理、资金运用、条款费率改革等重大监管制度陆续出台,极大激发了市场活力;规范性文件管理进一步加强,执法标准逐步统一,监管职能行使更加严格,监管法治化水平明显提高。另一方面,在行业法治建设上,各公司法律工作也有了长足的进步。法律人员队伍进一步充实,法律部门建设逐步加强,依法依规制度化建设更加完善;法律工作不断探索创新,在公司经营管理中的作用逐步提升,守法合规文化正在形成。有的公司建立了事前、事中、事后法律合规管理体系,把法律要求嵌入到业务全流程中;有的公司开发案件管理系统,实现全系统案件管理的动态化、电子化;有的公司法律部门建立了向全员开放的中英文法律库,提升了公司法治化建设的水平;有的公司法律部门全面参与重大项目,对重大决策法律审核几乎实现100%;有的公司法律部门开发知识产权保护机制,有效增强了企业核心竞争力。与此同时,保险行业协会也充分发挥桥梁和纽带作用,组织协调行业力量,积极配合《保险法》修订和司法解释的起草,深入开展理论研究和实务培训,成立行业律师团建立人才储备,推动诉调对接机制落地实施,通过大量扎实有效的工作,有力促进了保险法治建设的发展。总的看,在全行业共同努力下,“十二五”期间保险法治建设在继承中创新、稳步前进,取得了显著成效,为今后一个时期保险法治工作实现跨越式发展打下了坚实基础。

二、准确把握“十三五”时期保险法治建设面临的新形势

当前,我国处于全面建成小康社会的决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区,国内外形势复杂多变,发展稳定任务非常之重,依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出。“十三五”时期,保险法治建设既面临严峻的压力和挑战,也面对难得的发展机遇。我们应当准确把握好趋势,主动作为,积极应对,为“十三五”时期保险业法治建设开好头,起好步。

(一)依法治国全面推进,为保险法治建设指明了发展方向

十八大以来,党中央国务院大力实施依法治国方略,深入推进依法行政,加快建设法治政府。在十八届四中全会作出全面推进依法治国的重要部署后,十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,明确提出要运用法治思维和法治方式推动发展,创造性提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,诠释了法治的新内涵、新标准和新要求。今年,保险业“十三五”规划发布,进一步提出坚持依法合规,秉持诚信立业。依法治国系列纲领文件的出台,为法治中国提供了科学的理论指导和行动指南,为保险法治建设提供了良好的政策环境和制度保障,保险业在此基础上确立了新时期全行业的法治行动纲领,为保险法治建设指明了发展的方向,明确了发展的要求,是“十三五”时期法治建设任务的出发点和落脚点。

(二)监管执法实行新举措,为保险法治建设创造了发展契机

当前,金融监管在广度、深度、力度上不断加强,监管创新深入推进。现代公司治理、偿付能力第二代建设、寿险产品费率市场化、商业车险条款费率改革、资金运用体制改革等重大措施顺利落地,市场化趋势不断加强。同时,保监会按照严监管、防风险的方针,全面加强了市场行为监管。先后组织“两个加强、两个遏制”专项检查、农业保险大检查、中介市场清理整顿、互联网保险风险专项整治等多领域执法大检查,有效净化了生态环境,强化了法治的严肃性和权威性。去年,全行业被处罚机构家次、人次同比分别增长38%、81%,重大处罚措施增长近2倍。仅今年上半年,全系统开出700多张罚单,处罚覆盖面和处罚力度大力提升,新闻媒体广泛报道,处罚效应成倍扩大。坚持放管结合的改革方向,必将进一步激发市场活力,促进市场主体加快转变发展方式,同时大大增强市场主体依法经营的主动性和积极性,为行业法治建设创造更加有利的发展契机。

(三)行业持续变革创新,为保险法治建设提供了发展动力

近年来,保险市场竞争日益激烈,金融创新日新月异,新一轮科技改革催生了市场和资源的跨领域融合,保险电子商务、互联网保险等新业态、新模式不断涌现,为维护行业秩序带来了新的挑战。2015年,有110家保险公司开展了互联网保险业务。在经营主体上,除保险公司自建的官网营销平台外,还有电商平台、第三方保险中介平台、专业互联网保险公司等各类主体。在业务开办上,有的公司建立微信公众号开展保险营销,投保人可以直接在微信平台上完成投保;有的公司开发了手机事故理赔客户端,利用手机应用软件快速核赔;有的公司针对新业务搭建互联网移动平台,推动承保理赔向精细化发展。这些经营模式快速提升了经济效益,但在运行模式上也潜藏着很多经营漏洞和法律风险,比如经营主体资质和责任不够明确、信息披露不完整、不充分、缺少风险提示以及客户信息丢失、泄露等等,迫切需要法律工作者做好前瞻研究、统筹谋划,这为行业法治建设发展提供了内在需求和强大的动力。

(四)社会监督环境深刻变化,为保险法治建设提出了更高的要求

近年来,随着商业保险在社会经济生活中发挥越来越重要的作用,保险业身处的社会监督环境也发生了深刻的变化。一方面,为了加强诚信管理,国家大力推进社会信用体系建设。保监会作为社会信用体系建设的部际联席会议成员单位,也正积极加快保险业信用信息建设工作。今后,至少有三个变化将对金融企业产生重大影响:一是信息归集。金融企业所有身份信息,包括许可、处罚、行政强制、抽检结果等信息都将集中,向各部委和社会公众开放,彻底打破信息孤岛。二是处罚信息公开时间由20天缩短为7天,并在各部委网站、“信用中国”网站以及新闻媒体上广泛公开,大大加强了信息披露的力度。三是联合惩戒。各部委将共享违规失信主体信息,对情节严重的违规主体列入涉金融失信名单,实施联合惩戒,采取从严审批、限制上市、限制发债、限制设立机构、限制开展互联网业务、限制高消费、限制贷款等各种措施。保险领域当事人的违法情况也将通报给各部委,从而受到联合惩戒。相反的,守法诚信主体则将在教育、创业、社会保障等公共服务领域获得“绿色通道”,“容缺受理”,享受重点支持和优先便利。这种守信者受益、失信者受限的监督导向,成倍扩大了违规成本,使重大违规行为的主体“一步错,步步受挫”,有效遏制市场经济中的“破窗效应”,对现代金融市场必将产生深远的影响。另一方面,保险消费投诉举报情况十分突出。关于这一点,我在很多场合很多会议上都讲过,今天还要再次强调。截至今年11月底,保监会系统受理消费投诉近2万2千件。去年至今,保监会机关处理的行政复议、行政诉讼案件接近900件,在国务院各部委中位居前列。很多公司民事案件数量也大幅度上升。去年某寿险公司全系统发生民事诉讼787件,其中80%都为保险合同纠纷。这些复议、诉讼和民事案件,几乎都因消费投诉引起,不仅给公司、给监管带来各种困扰,更说明人民群众对保险服务还有诸多不信任、不满意、不认同,说明市场已经向我们发出了警报,亮起了红灯。我们务必把守法经营放到首位,重视再重视,坚守再坚守!

总之,要充分认识和把握“十三五”时期的新形势、新任务,增强应对新问题、新挑战的能力和水平,积极发挥法律工作的核心价值,敦促企业积极适应风险监管体系下的一系列变化,将改革创新真正内化为企业前进的动力之源。

三、深刻认识保险法治建设存在的问题和不足

要发展,必须对准焦距,找准穴位,抓住要害。扁鹊之为名医,首先在于他的望闻问切之术能准确诊断病因,才能让人起死回生。我们要做好新时期的法治工作,也只有看清行业法律建设的“五脏症结”,找准问题和不足,才能对症下药,脱胎换骨:

(一)法治理念仍然没有真正树立

依法合规意识的强弱,决定了发展的根基是否牢固。近年来,尽管各公司法治意识有了明显提升,但总体看整个行业的法治理念仍然没有真正树立起来,最突出的表现就是行业违规情况仍然十分严峻。对这一点,相信在座的各位公司负责人都有深切体会。仅去年两加强、两遏制专项检查,发现的各类违规问题就有14万多个,涉及金额上千亿。实践中,虚假承保、虚假理赔、虚列费用等行为已经成为行业顽疾,产品停售、高额回报、全国第一、贵宾专属等虚假宣传也屡见不鲜,严重损害了行业健康和社会形象。基层机构成为违法违规的重灾区。今年6月,央视焦点访谈报道了某地基层公司骗取国家农险保费补贴4000多万元,引起社会广泛关注。同时,公司有章不循、有令不行也较为突出。例如,有的公司罔顾公司治理的内外部要求,通过交叉持股、代持股等方式掩盖真实股权结构,为实际控制人操纵公司违规交易创造了条件,不仅侵害了中小股东权益,更可能危及公司甚至行业的稳定。在内控方面,有的公司违反内部流程放开基层财务处理权限,违规冲减8000万元的巨额手续费;有的让财务、业务、法律等部门在重大投资项目中事后“倒签单”,完全失去了风险监控的意义;有的不遵守人事流程,擅自任命分公司高管人员。上述情况的出现,除了粗放式发展、管理薄弱等原因外,说到底还是法律观念淡漠,经营意识出现了偏差。重业务轻管理、重保费轻规则,把法律摆在桌上,挂在墙上,带在身上,但就是不放在心上。要么是明知故犯、铤而走险,要么是不知不觉,后知后觉。卢梭曾经说过,最重要的法律,不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是刻在公民的心里。要守法,首先必须尊法,信法,重法,将法治奉为根本,奉为权威,奉为理念。对上面讲到的这些问题,各公司必须高度重视和警醒!

(二)法律工作创新仍然不够

创新是发展的驱动力。过去五年,行业法律工作涌现出不少新思路、新办法,很值得肯定。但是,和法律事业的发展需要相比,和保险行业的改革任务相比,法律工作的创新驱动、创新发展还是不够,需要加强和改进。一方面,法律工作职能受限。长期停留在看条款、审合同、打官司上,未完全发挥出反哺前端业务条线的作用。有的公司要么很少让法律部门参与经营管理环节,要么参与环节比较滞后,业务后期才让法律介入,法律风险发现得很晚,使公司限于被动的两难处境。一些公司缺乏对法律工作的长期规划,法律部门与业务条线之间没有形成常态工作机制,业务部门对法律部门的理解和认同也有待加强。另一方面,法律工作管理方式需要改进。近年行业诉讼案件大幅增长,法院司法审查趋势更加严格,但很多公司内部案件管理方式还比较滞后,在专业化、规范化、技术化上难以适应诉讼工作需要。有的公司信息化建设不足,还要依靠人工统计数据、识别法律风险,降低了公司流程效率,耗费了大量的法律审核资源,不利于实现法律功能的转化和提升。

(三)法律人才队伍建设仍然不足

没有强大的人才队伍作后盾,发展将成为无源之水,无本之木。目前各公司法律队伍建设比之前大大加强,但是,与法治建设的需要相比,仍然存在较大的差距。一方面,法律部门设置和人员配置亟待加强,缺乏留住法律人才的体制和机制,人员流失情况较为突出。某总公司现有法律人员15人,近一半是新入司人员;某公司法律人员2015年人均处理诉讼(仲裁)案件超过200件,工作负荷过重过大;某公司超过2/3的省级分公司没有设置法律部门;某公司二级机构配置法律岗位1-2人,三、四级机构则基本未配备法律人员。公司法律责任人的问题也比较突出。法律责任人承担了公司条款合法性审查的重任,但职权和手段却十分有限,考核、奖惩机制也未体现出合理的独立性。加之辅助人员很少,单靠法律责任人难以完成大量审核工作,很大程度上制约了条款监督审核作用的发挥。另一方面,法律人员的专业能力还需要进一步提高。主要表现在对新的监管规则不够熟悉,对公司运营还不够了解,面对新领域经验不足,专业的深度和广度还有待进一步提升。

这些问题,相信大家并不陌生。保险法治建设要实现新时期的跨越式发展,必须在转变发展方式上下功夫,在加快基础建设上下功夫,在推动创新发展上下功夫,坚守合规底线,消除违规顽疾,打造干事创业的专业队伍,把企业真正建设成厉行法治又拥有持久生命力的现代市场主体。

四、全面夯实今后一个时期保险法治建设的发展基石

保险业“十三五”规划明确指出,到2020年,基本建成保障全面、功能完善、安全稳健、诚信规范的现代保险服务业。在法治建设方面,要实现法治化水平显著提高的具体目标。为此,保监会将继续完善现代保险法制体系,严格规范监管执法,保险业要积极加强法律建设,实现依法合规经营。为确保完成规划目标,就今后一个时期的保险法治建设,我提四点要求:

(一)筑牢法治基础建设是根本

市场经济是法治经济,保险业要持续健康发展,更好的服务国家经济社会建设,必须打好法治建设的“基本功”。保监会将继续加强监管顶层设计,推动《保险法》等重要法律法规的立法进程,加快监管制度的“废改立”工作,加强立法协调和与其他部门的合作,优化保险业发展的法治环境。同时,坚持放管结合,坚持市场化改革方向,全面实施第二代偿付能力监管制度,健全执法监管体系,夯实风险防范的监管基础。各公司应当坚持依法合规的经营理念,全面构建企业发展的法治生态环境:一是转变发展方式,树立法治思维和法治信仰。摒弃以价格、费用为竞争手段的粗放发展方式,建立以服务、产品、质量为核心的科学发展观,把守法诚信精神融入到公司的价值文化中。公司高级管理人员要主动增强法律意识,重视法律工作,善于听取并积极采纳法律部门的意见,做到心中有法、决策依法、经营守法。二是大力加强法律部门建设。增强法律部门独立性和专业性,从体制、机制上确保法律部门履职获得必要的支持。进一步充实法律人员数量,着力加强人才培养和锻炼,构建法律人员在公司内部顺利成长的通道。健全领导班子合规履职与考核绩效挂钩,探索将法律意见的采纳情况等纳入业务考核机制。制定科学合理的管理制度,保证法律人员权责对等。突出法律责任人考核的科学性和独立性,保证其履职不受业务发展压力的影响。特别注意加强分支机构法治建设。分支机构高管人员中要配备有法律工作经验的班子成员,保险公司省级分公司应当设立法律合规部门,中心支公司要配备一定数量的专职法律人员,加大基层法律工作的人财物倾斜,夯实基层合规经营的基础。

(二)加强违规行为治理是重点

今年7月,项俊波主席在保监会举办的“十三五”保险业发展与监管专题培训班上讲到,在整个“十三五”期间,要更加居安思危,把防风险放在更加突出的位置。违法违规集中暴露了公司的漏洞和短板,其本身就是最大的风险,违规行为越突出,行业风险越严重。大家应该知道,在偿二代体系下,行政处罚和合规管理已经作为分类监管的风险评价指标。今年二季度,全行业有53家保险公司因此被扣分,直接降低了这些公司的偿二代测评结果。“十三五”期间,保监会将继续坚持严监管防风险方针,严厉查处各类违法违规行为,依法加大处罚力度,强化监管效能,营造公平健康的市场环境。各公司要针对违规行为多发、高发领域,加强部署、加强治理、加强预防,着力遏制违规势头,坚决杜绝风险投机,为企业营造良性发展的法治生态环境:一是强化高管人员的首要责任。高管人员是违规行为频发的首要责任人。必须将治理违规作为守住不发生系统性区域性风险底线的根本需要,打好治理违规行为的持久战、攻坚战。对违规频繁发生、情节严重的,保监会将首先加大对高管人员的责任追究。二是加强总公司对分支机构的管控。基层机构出现问题,“根子”仍在于总公司,只有总公司重视,各级分支机构才有可能重视。总公司要切实承担起对基层机构的管控责任,要有制度、有执行、有问责,向各级基层机构传递压力,不能只讲原则不把关,只发文件不监督。总公司管理疏漏导致基层违规的,保监会将首先严肃追究总公司及相关人员的法律责任。三是健全落实问责纠错制度。对受到行政处罚、触发司法案件和其他风险事件的单位和个人,公司要坚决按照要求进行问责,把违规风险治理的责任落到实处。

各公司要结合自身实际,积极发挥法律部门在风险防范治理中的作用,加大重要制度、文件、项目的法律审核覆盖面。法律部门在工作中要着力关注触发法律风险的敏感区域,主动提出防范、化解风险的可行性建议,促使公司发生一起案件,改变一种做法,转化一种观念,形成一种文化。

(三)重视金融诚信建设是核心 

金融以诚信为本,以诚信立业,诚信经营的核心是消费者权益保护。“十三五”规划和新国十条均明确提出,要加强保险消费者权益保护,着力解决销售误导、理赔难等突出问题。公司应当将消费者权益保护放在诚信建设的首位,作为“十三五”时期保险法律工作的出发点和落脚点。保监会将在《保险法》修改中进一步突出消费者保护的监管导向,加大侵害消费者案件的查处,定期公布公司投诉及处理考评情况,向社会通报典型案例。同时,将继续对行政复议、行政诉讼案件问题突出的保险公司进行约谈,加大整改力度,持续传导监管压力。各保险公司要真正树立保护消费者的主体意识,诚信宣传、诚信销售、诚信理赔,妥善快速处理消费投诉,坚决遏制投诉增长势头。同时,重视投诉问题反映,加强销售和产品监控,改进服务质量。扩大诚信文化宣传,提升保险业社会形象。 

(四)创新法律服务支持体系是关键  

企业持续发展之基,市场制胜之道在于创新。俗话说,观念一变天地宽。要改变法律工作环节滞后,功能单一的状况,必须转变思路,苦练内功,全面提高能力修为。一是创新观念。法律工作立意要高,视野要广,要在确保合法合规的基础上,积极为业务发展献计献策。避免脱离业务、个案思维、就法律论法律的毛病,不局限于一时一地一事一文,要站在更高的起点考虑问题,看得深一点,想得远一点,说得透一点,大胆提出正确的建议,管用的建议,通过制度设计或者改善机制协助解决当下和将来的实际问题。二是创新服务。各公司要积极推动法律工作向业务前端延伸,提高法律部门对业务部门的支持度,法律工作和业务工作的结合度,法律机制对公司重大制度、项目、文件、决策的贡献度。利用流程更新、系统开发等手段,将法律工作嵌入业务发展的各个环节,充分发挥法律合规机制在公司运营管理中的重要作用。三是创新能力。当前,新情况新问题不断涌现,很多业务无先例可循,法律风险更加错综复杂。法律人员要主动增强对新业务、新模式的研究学习,提高应对复杂问题的知识和素养。四是创新方法。法律部门要转变作风,多想办法,建立健全业务部门会商机制、法律风险反馈机制、法律管理信息化运行机制、学法用法的快捷机制等等。

目前,很多公司法律合规部门围绕着创新服务的工作思路,想出了不少新办法,很值得借鉴。比如,有的公司法律部门牵头设计创新型保险,依靠专业能力为公司创造新的利润增长点;有的公司法律部门开发知识产权保护机制,以商标保护品牌价值、以专利保护技术运营、以商业秘密保护核心价值;有的公司深入开展“诉调对接”工作,保险案件和解率超过60%,有效降低了诉讼成本;有的公司开发了法律信息综合管理平台,开启了信息化运转的新时代。这些工作,都很有意义。今年6月,中央办公厅和国务院办公厅发布《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,要求各地区、各部门结合实际认真贯彻执行。对此,各公司完全可以结合自身实际,边行边试,探索建立公司律师、总法律顾问制度,保监会也将积极研究,推动出台相关文件,充分发挥该项制度在公司建设中的重要作用。总之,法律工作要在实践中自我更新和完善,焕发出有为有位、锐意进取的健康风貌和勃勃生机!

同志们!

法治是行业持续健康发展的基石,更好发挥法治对保险业发展的引领、规范和推动作用,必须坚持以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导,进一步深入贯彻落实新国十条。要高度重视保险法治建设的重要性,提高行业法治化水平,不断优化保险业发展的法治环境,积极促进“十三五”时期保险法治建设迈上一个新台阶!

最后,预祝本次大会取得圆满成功。

谢谢大家!